Salus populi suprema lex (988) (don_katalan) wrote,
Salus populi suprema lex (988)
don_katalan

написанню та правка законопроектів

Вячеслав Ільченко
Рубрика "Рабфак від ІнтерFUCKЪ"

Останні два випуски рубрики ми присвятимо найвідповідальнішій частині роботі депутата - написанню та правці законопроектів.

Перше правило, яке повинен запам'ятати депутат, називається "правилом трьох П", або KISS - Keep It Simple, Stupid (Пиши Простіше, Придурок). Загалом, у нас цю фразу розуміють як обмеження на обсяг закону. Дехто навіть доходить до пропозицій обмежити закони 4-5 сторінками формату А4.

Але простота буває різна. Залежить вона насамперед від того, який саме тип права використовується в країні - прецедентний чи нормативний. Іноді буває так, що простота не в тому місці вилізе боком всьому суспільству.

Прецедентне право характерне для англо-саксонських країн та тих країн, де Британія була колоніальною метрополією - тому воно часто і називається "англо-саксонським".

Популярності ця правова модель набула перш за все завдяки детективним романам та кінофільмам, де баталії в суді та аналіз прецедентів займають не останнє місце. Як легко можна пересвідчитись, в країнах прецедентного права закони надзвичайно стислі та короткі, а деякі з них дійсно можна записати на парі листочків. Але кожна їх норма при цьому доповнюється багатотомним (іноді буквально) зібранням судових рішень, які тлумачать цю норму в кожному можливому випадку.

Справа в тому, що в країнах англо-саксонської моделі законодавча гілка опирається на судову гілку влади. І останньою інстанцією тлумачення закона є не парламент, а суддя. Основним правилом законодавства є негласний принцип "норма закона не може бути застосована, поки не буде роз'яснена судовим рішенням". Це історичний запобіжник, створений ще в Британії проти королів, які любили надуживати своєю законодавчою ініціативою. Він дійсно дозволяє значно спростити законодавство, звести його до якихось рамкових правил - а уже конкретні застосунки цих правил роз'яснить суд, встановивши так званий "прецедент" - приклад застосування законодавчої норми.

Прецедент складається із правила (ratio decidendi), яке встановлює, як саме має тлумачитись законодавча норма. Після прийняття судового рішення на це правило отримують право посилатись всі громадяни, які потрапили в ту саму ситуацію (obiter dictum - обставини справи).

З одного боку це сильно спрощує роботу законодавця, адже він зобов'язаний викласти в законі тільки основні визначення і засади, які мають регулювати ту чи іншу сферу. З іншого боку - це покладає величезну відповідальність на судову гілку влади, від якої залежить, як саме буде виконуватись закон. І значно підвищує вимоги до суддів. Людина, яка виноситиме рішення по тлумаченню норм законів, повинна мати височенну кваліфікацію та височенний же авторитет в суспільстві. Як правило, це виборна посада, і дослужитись до ранга судді можна тільки після років, а то й десятиріч практики. Це також робить судові процеси набагато складнішими і навіть призводить до їх багаторічного затягування. Адже суддя та адвокати, перш ніж перейти до розгляду справи, мають перевірити всі існуючі прецеденти та їх застосовність до розглядуваного випадку. Інакше їх всіх потім у вищій інстанції рознесуть на порох та зганьблять на всю країну.

Для України таке право не підходить чисто практично. Історично, та й зараз - в нашій країні судова гілка влада завжди була найбільш корумпованою. Так що люди, які пропонують ввести в Україні прецедентне право, програмують крах системи правосуддя взагалі. Просто уявіть собі, що рішення судді Вовка чи судді Кіреєва набули статуса офіційного тлумачення законодавчої норми.

Ось чому в Україні прийнятий інший тип права - нормативний, який також називається "романо-германським". Згідно нього закон повинен містити окрім власне засадничих норм, також чіткі рамки його застосування, принцип тлумачення норм (якщо потрібно) і основні випадки, до яких застосовний цей закон.

Це теж історично обумовлений принцип. Він застосовувався в германських державах, які утворились на руїнах Давнього Риму, і представляють собою подальший розвиток римського права. Там законодавча влада опиралась не на судову гілку, а на виконавчу. Що й зумовило необхідність чітко прописувати в законах все необхідне для його застосування, щоб у представників місцевої влади не знайшлось шпаринок для зловживань повноваженнями чи корупційного заробітку.

Така модель значно ускладнює роботу законодавця, тому що той повинен глибоко розібратись в специфіці галузі, яку регулює законопроект, і виписати його якомога більш точно і коректно. Тому що після прийняття закону норми його буде тлумачити відповідний галузевий виконавчий орган - за допомогою особливих підзаконних актів (листів, розпоряджень, циркулярів тощо). І чим більш туманні та нечіткі норми в законі записано, тим більше годівниць навколо цих норм буде утворено. Зате якщо закон точно і правильно укладений - це різко зменшує низову корупцію в судах і потенційно здатне цілковито позбутись інституційної корупції (тобто, узаконених годівниць чи навіть грабунку).

Для того щоб допомогти законодавцеві створити точний і правильно укладений закон, його ухваленню має передувати складна процедура - яка покликана залучити до розгляду якомога більш широке коло експертів та спеціалістів. За останні десять років цією процедурою попросту нехтували, городячи цирк із "сигнальними" голосуваннями та банальним проштовхуванням законів в одне читання. Що й призвело до катастрофічної засміченості вітчизняного законодавства і величезної кількості чиновних "годівниць" - які й складають той самий товстезний пласт корупції, який вивів нас на перші місця в світовому рейтингу ганьби.

Якби процедура була дотримана, наше законодавство було б значно прозорішим та простішим. Адже коли норми однозначні, а їх рамки застосунку чітко прописані - то й для корупції не залишиться місця.

Першим кроком у підготовці законопроекта, як ми уже говорили вище, є проходження комітета. Його члени не лише повинні уважно прочитати законопроект і вислухати його автора (виступ якого, до речі, дуже схожий на захист диплома чи дисертації). Вони мають ретельно перевірити законопроект і сформулювати як мінімум чотири експертні висновки:
- чи відповідає законопроект мінімальним вимогам (правильність оформлення, використання термінології та ін.)
- чи вплине прийняття законопроекта на бюджет, і якщо вплине, то як саме (зменшення дохода, збільшення);
- чи відповідає законопроект іншому профільному законодавству, і якщо не відповідає, то внести такі правки, щоб відповідав;
- чи відповідає законопроект міжнародному праву, яке ратифікувала Україна, і якщо не відповідає - теж внести правки;

Таким чином, в сесійну залу теоретично має вноситись добре пропрацьований і проаналізований експертами законопроект, який уже можна голосувати і впроваджувати. Його копія, а також всі супутні документи (аж до протоколів та стенограм обговорення) обов'язково мають бути оприлюднені як мінімум для всіх депутатів - аби кожен мав можливість подати свої правки, а чи навіть запропонувати альтернативний законопроект.

Якщо законопроектів з одного і того самого питання подано декілька, або питання дуже складне і контроверсійне, спікер може оголосити додаткову незалежну експертизу закона. Вона може в себе включати:
- наукову, профільну чи юридичну експертизу власне законопроекта;
- інформаційне чи наукове дослідження питання, якому присвячений законопроект.

Причому для подібної незалежної експертизи має бути чітко сформованою загальна мета, термін виконання та питання, які потребують експертного висновку. Підбір виконавця має бути публічним, або відбуватись через Національну Академію Наук.

На жаль, на сьогодні така експертиза не є обов'язковою. Навіть для законопроектів, які мають системний (загальноукраїнський) чи галузевий вплив (наприклад, закон про ринок електроенергії). Що, загалом, є однією із причин низької якості всіх кодексів, прийнятих за останні 10 років.

Нарешті, останніми фільтрами якості законопроекта є президент та референдум. Саме так, якщо закон пройшов всі фільтри і всі читання, але його норми досі лишаються неузгодженими, або точно відомо про їх несприйняття суспільством - парламент може прийняти рішення про винесення контроверсійних норм на референдум.

Однак якщо закон все-таки прийнятий, то відповідальність за те, як він вплине на життя громадян, нестимуть всі, хто проголосував "за". Не перед своїм куратором, не перед головою фракції, а саме перед народом України, який на собі відчуватиме наслідки того чи іншого закону.

Це іще одне правило, яке повинен запам'ятати кожен законодавець.

-- Відповідальність в рівному ступені нестиме не лише автор закону, а й кожен, хто "просто натиснув кнопочку". Точно так само, як у випадку замовного вбивства відповідальність несуть обидва - замовник і вбивця.


Пост спочатку надрукований тут: https://don-katalan.dreamwidth.org/2073422.html.
Tags: анализ, левые, піар, україна
Subscribe
promo don_katalan december 29, 2014 14:39 113
Buy for 50 tokens
Расшифровка секретного плана адмиистративно-территориального устройства России после ее распада От гуляющих по сети различных вариантов "государственного" устройства будущего российских территорий отличается наличием территорий в совместном управлении, возвратом исторических территорий…
  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 1 comment